信托参与社会治理的机制构建与展望

　　（一）信托参与社会治理的机制构建

　　基于已有实践与我国实际，构建信托参与社会治理机制体系，明确信托参与社会治理的基本原则、工具选择与结构关系是推动信托参与社会治理向纵深发展的关键所在。

　　1．信托参与社会治理的基本原则

　　坚持党的领导。始终坚持党的全面领导，把党的领导贯穿社会治理全过程，围绕党中央对社会治理工作的部署开展服务。忠诚守信。必须坚持忠诚守信原则，有效保障社会公共利益与财产的安全、稳定。

　　勤勉尽职。必须依法合规、审慎稳妥；专业规范、公开透明。

　　严防风险。必须坚持稳中有进、谨慎展业，始终将风险管理放在首位，坚决守住不发生系统性金融风险底线，促进金融及基层社会的稳定发展。

　　2．信托参与社会治理的工具选择

　　信托参与社会治理主要可通过“信托治理工具”实现，包括专业性、契约性、自律性与社会性工具四种。

　　信托参与社会治理存在专业化依赖的特征，专业性工具具有重要作用，包括信托设计、法律审查、尽职调查、会计核算、审计等。信托设计即围绕治理场景与特色，设计信托架构、明确参与方职责、机制保障等，与法律意见构成信托治理的基础。尽职调查关注参与方背景情况与潜在风险，形成独立观点作为决策支持。会计着重分析企业与组织的资金与资产管理能力，审慎的会计制度保障企业与组织的运行需求、评价运行效率、规范运行管理。审计对企业与组织的财务管理、经营绩效、市场风险、债务信用等真实性进行客观评价，提出完善意见，与会计工具共同保障信托治理的规范与效率。

　　契约是社会治理最基本的合作表现形式，链接各个治理主体、稳定合作关系，也是信托治理的具体保障形式。信托治理的契约型工具主要包括信托合同、条约与契约、公约等。其中信托合同是信托形式得以应用与明确的重要载体，条约确定缔约各方权利和义务关系。公约是参与制定治理规则的信托主体共同信守的行为规范，体现道德约束，如国际公约、民间公约等。契约性工具普遍用于社会治理领域，是政府、公司、行业与组织治理的主要工具。

　　自律性工具指经信托行业全体成员协商同意、供全体成员共同遵守执行的一套行为准则和自律制度，包括行业规范、行业协定、行业公约等工具和手段，具有封闭性和自治性。信托行业自律是一种重要的社会治理形式，信托公司运用自我管理、自我约束等自愿方式，以行业协会等形式组成管理治理机构，制定共同的行为准则和管理规章，约束会员的经营行为。

　　信托治理的社会性工具是指主要依靠社会诚信文化、社会公俗、舆论压力、声誉资源等社会性资本形成的行为约束和选择机制。信托业的立业基础是社会信誉、社会承诺和社会责任，社会性工具在信托社会治理中具有重要地位。信托参与社会治理中，可选择采用多种工具组合方式，并借助不同治理主体间的协商、治理资源的交换与治理功能的优化达到最优治理效果（见表 9）。

　　3．信托参与社会治理的结构关系

　　（1）信托参与社会治理的角色定位。作为资产受托管理者，实现“制度赋能”。信任是促进多主体共治的黏合剂，而有效的制度安排能降低人们互动中的不确定性，强化信任。信托制度具有财产独立、风险隔离的功能，在社会治理中信托公司可承担财产受托管理者角色，通过对资产专业、透明的管理和运用，降低社会管理的交易、沟通与监督成本，进而强化各主体间信任，提升各主体良性互动，促进独立、效率、公平、安全、信任等价值，实现参与社会治理的“制度赋能”。

　　作为金融资源配置者，实现“金融赋能”。转变公共事务管理过度依赖政府的现状、解决部分社会治理领域存在的政府失灵问题是共建共治共享的要求之一。信托公司可以以市场化机制实现资源跨期、跨区域、跨行业配置，通过模式设计对接社会资本与社会治理领域的投融资需求，为社会治理各主体、受众提供资金支持，增加和改善基层社会治理资源，提高资源配置效率；还可通过资产证券化、基金化运作等方式，有效盘活存量资源，促使政府资源、社会资源与金融资源的协同运转，实现参与社会治理的“金融赋能”。

　　作为资源信息传递者，实现“平台赋能”。信托公司可发挥平台功能优势，有效整合多方参与主体，汇通各方资讯、共享信息，与政府部门、各类市场、社会组织合作。还可与政府部门联合开发可用于社会治理的线上平台，将大数据、区块链等金融科技赋能于社会治理中，协同构建共建共治共享的社会治理格局，实现参与社会治理的“平台赋能”。作为社会责任履行者，实现“公益赋能”。信托公司可通过慈善信托等形式，参与到扶贫助困、教育助学、环境保护等社会问题的解决当中，并发挥在准确把控、透明运营、规范管理等方面的优势，通过履行社会责任，实现参与社会治理的“公益赋能”。

　　作为信托文化践行与弘扬者，实现“文化赋能”。信托公司可以大力弘扬并践行“诚信、专业、勤勉、尽职”的信托文化，在严格履行受托人的义务的同时，持续升级和完善消费者权益保护体系、开展投资者教育，有效降低投资者受到金融诈骗等违法犯罪行为侵害的风险，促进投资人正确认识和理解信托制度和业务，助力我国社会信用体系基础建设。

　　（2）各参与主体的互动关系。在信托参与的社会治理体系中，各主体之间的互动关系包括领导与负责、委托与代理、协调与反馈、供给与参与、互补与竞争关系（见图 27）。在各级党委的领导下，政府行使公共权力、分配社会资源，从全局角度进行战略统筹安排、协调各方的作用，同时完善相关法律法规，充分发挥法治对社会治理的引领、规范和保障作用。社会组织与社会公众等应通过监督反馈机制有效表达意见，保障社会治理基层福祉。

　　委托代理关系主要存在于政府与信托公司等市场组织、社会组织之间。政府往往承担委托者角色，通过让渡裁量权、管理权、共享资源给信托等市场组织，由信托等市场组织作为代理者，发挥技术、人力资源等优势。社会组织、普通民众等也可将社会治理资金或其他财产交由信托公司受托管理，并与信托公司合作参与社会治理事务。其他主体之间可通过市场化合作、公益合作、资源共享等方式，投入人、财、物等资源，共同参与社会治理。

　　协调与反馈关系存在于信托与市场/社会组织间，社会组织、社区/村镇自治组织与公众间。信托作为资源配置与信息传递者，可协调市场组织、社会组织间的矛盾冲突，充足多元主体优势要素，达到社会治理合力最优。

　　供给与监督关系主要存在社会公众与政府、市场组织及社会组织间。政府、市场及社会组织供给公共服务与产品。社会公众受益，并反馈评估政府、市场及社会组织供给能力，监督社会治理品质，以促进提高治理能效。

　　信托公司与其他市场组织、市场组织与社会组织之间也存在互补与竞争关系。市场组织利润最大化需求、社会组织自我价值目标实现需求往往导致他们间的竞争。为避免市场失序，应增强彼此共识、组建良性竞争关系，通过寻找利益契合点，优劣势互补，促进利益协同机制形成。

　　（二）信托参与社会治理的意见建议

　　推动信托参与社会治理体系建设，关键需要强有力的内外部驱动。外部驱动即国家与监管层面更新治理理念，营造良好的制度环境，推进支持信托参与社会治理的创新应用；内部驱动即信托行业升级供给，提升服务经济社会发展大局能力。只有内外部共同驱动形成合力，才可充分发挥信托优势，参与渗透到共建共治共享治理格局过程中的重点领域。

　　1．外部驱动

　　更新治理理念，创新和完善社会治理体制机制。社会治理发展的国际经验与我国实践告诉我们，创新和完善社会治理体制，重要的是更新社会治理理念、加强法规和制度建设、改进社会治理模式、建立多元治理主体参与的新型社会治理关系。作为社会治理的有效工具及参与主体，信托与信托业的社会价值和功能价值应被重新认识、挖掘与调动，赋予其参与社会治理的更广阔舞台，以推动治理理念更新、多元主体共治、治理模式提升，切实提高我国社会治理的现代化水平。

　　完善法律法规，为社会治理营造良好制度环境。制度建设是信托参与社会治理的先导和基础保障。当前信托在大部分社会治理领域的参与仍处于理念构建和设计的阶段，展业模式与服务手段仍需要法律法规等制度建设去引领支撑，这其中包括与信托业务管理模式紧密相关的配套制度（如信托财产转移制度、信托财产登记制度、信托税收制度等），有与特定信托服务开展密切相关的资格认定（社保基金、企业年金等），有与具体业务开展相关的操作规则（DAF慈善信托、遗嘱信托、特殊需要信托等），也有与信托创新发展密切相关的司法解释（推定信托、盲目信托等）。建议加快推动完善上述环节中的政策支持，通过政策引导、政府推动、条例规范、部门配合等，发挥信托在加强和创新社会治理方面的独特功能和积极作用。

　　探索以试点形式支持信托在社会治理中的应用。在环境保护、涉众资金管理、“三次分配”等关系人民群众切身利益、社会需求最迫切的治理领域，可尝试以试点形式推动信托参与，并辅以相关政策支持。如可对具有相当资产管理经验与运营能力的信托公司赋予集体资产的运营管理职责；引入信托公司开展特定生态或文化资产的国民信托试点；支持以家庭或个人为单位的慈善信托DAF试点等。此外，应加强与其他部门的合作形成治理合力，提出具体信托参与的解决方案和建议，共同研究制定具体的管理细则，明确主体资格，规范运作流程，界定权利义务等。在试点推进中积累和完善相关经验，待形成稳定的运行机制和较好的社会效应后，再通过制度建设等在全国范围推广。

　　2．内部驱动

　　提高服务社会治理责任意识，构建服务国家战略发展大格局。信托业应提高自身服务社会治理的职能认识，坚守受托人的根本定位，坚决回归信托本源，把行业发展放在经济社会工作整体布局中统筹考虑。以满足社会日益增长的多元化金融与制度服务需求为出发点，通过助力社会治理机制创新、形成可规模化治理模式、促进多元治理主体参与、引导信托文化深入社会治理领域、实现商业价值和社会功能统一等目标，健全市场、优化环境、提高服务，在融入社会新发展格局上展现更大作为。

　　强化产品设计创新，积极探索参与社会治理的有效方式。信托行业应结合经济社会发展需要，全面提升专业管理能力，借鉴境外信托参与社会治理的特色经验，强化模式创新、机制创新、产品服务创新，勇于承担社会责任，在兼顾经济效应和社会效应的同时，构建信托社会治理领域的竞争优势，积极探索在不同治理领域的中扮演丰富、多层次的参与角色，实现治理理念、模式与成效的突破。

　　加强信托受托人文化建设，加大信托普及与社会推广。社会治理参与中高标准的主动管理和专业化服务能力要求信托公司要持续加强受托人文化建设，严格履行受托人义务，遵守守正、忠实、专业的受托人文化，也要结合具体的服务模式履行个性化、专业化的受信义务，有效防范受托人操作风险，切实提高信托服务供给的有效性和丰富性。此外，由于社会治理中涉及的参与方较多，这也要求信托公司在社会治理等信托服务开展中要始终坚持以受益人利益为中心，与参与各方进行充分有效沟通，引导委托人及各参与方科学认知并尊重受托人开展的信托服务。

　　（三）信托参与社会治理的发展展望

　　信托参与社会治理的推动需要在我国中国特色社会主义社会治理体系框架下，面向群众切实需求，解决现实矛盾问题，可以从以下几个方面稳步推进：

　　一是专项资金的运用保管。发挥资金保管优势，在涉众、公益诉讼、征收纠纷、环境污染等专项资金的运用保管领域，帮助政府管理部门、社会其他主体在专项资金管理中制定长期保管使用方案，以更好地实现管理意愿，保护公众合法权益、维护社会公正。同时，将关系国计民生、社会福祉或群体利益的第三方资金纳入合规有效的监管渠道，规避由此带来的社会治理隐患。通过受托管理资格的明确与资金使用监管的安排等，在短期内可达到规模化、可持续化及商业价值与社会功能统一的治理目标。对于部分涉及社会负外部性事件的资金管理（如环境污染等），可由信托公司承担过渡性代托管职能，适时向公共受托机构交接。

　　二是慈善与公共事务服务。作为“三次分配”的重要路径，慈善信托可在捐赠财产、捐赠模式与服务领域的多样性方面不断拓展，未来若能解决财产登记转移等规则，推动以家庭或个人为单位的慈善信托DAF试点等，相信慈善信托将会有更加蓬勃的壮大与发展。此外，对于民事领域部分有公益属性的事务与资产的管理，信托仍可以特殊需求信托、慈善宗教信托等形式，与其他参与主体共同发挥“共建共治共享”职能；其中遗嘱信托、养老信托、保险金信托等可通过可持续机制设计，使信托公司兼具实现社会效益与经济效益。

　　三是集体资产或公共产权资产的有效管理。集体土地流转信托、公共服务设施托管信托、物业信托、集体建设用地租赁住房服务信托、国有股权表决信托、类“国民信托”、数字信托等是信托回归本源的实践创新探索，通过政策指导、规则完善、机制设计与参与安排，在中期内可达到较为综合的信托社会治理目标。

　　四是信托制度的延伸运用。一些特定法系下形成的信托类型、信托条款或诉讼补救方法，如盲目信托、推定信托等，未来在解决其法律体系适配与法学解释工作等情况下，可适当改造，在多种包涵信任因素的场景中合理应用，充分发挥其社会治理中的独特价值。

　　五是构建信托服务社会治理的开放体系。数字社会治理发展趋势要求信托公司聚焦金融科技赋能，深入治理场景、创建合作生态、提供偏好服务、整合优化流程。未来，信托业可通过与政府部门、数据公司、互联网企业、金融机构等合作，运用区块链、人工智能、云服务等金融科技手段，打造数字信息价值网络，构建高效统一的社会治理综合金融服务平台，丰富信托服务内涵与外沿，最终形成信托服务社会治理的开放体系。

　　服务国家战略、服务实体经济和人民美好生活是信托业的立业根基。而信托独特的功能与价值更在于它可超越一般性金融工具，作为更具广泛意义的社会治理工具，在乡村振兴、新型城镇化发展与共建共治共享等社会治理场景中回应社会所需所想，服务人民美好生活。相信，在新发展阶段新发展格局中，信托业定能求突破解题、图转型创新、修“匠人”心志，以守正、忠实与专业的文化特质，开拓信托服务社会治理的全新发展之局。

　　（课题牵头单位：北京国际信托有限公司）

　　摘自：《2021年信托业专题研究报告》